潘碧灵委员：关于出台《全国高铁站区管理标准》的建议
铁路是国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，随着高铁技术成熟，高铁线路已铺设成网、走出国门，高铁成为时代的新宠，成为人们出行首选的交通工具之一，成为地方政府争抢的紧俏资源，高铁经济成为地方经济新引擎，高铁站区管理成为地区综合实力对外展示新窗口。目前，高铁站区管理仍在起步摸索阶段，亟待模式化、规范化、法制化。
一、现行情况
1.高铁建设发展迅速，路网格局逐步形成。
随着沪昆高铁全线的开通，我国高速铁路“四纵四横”的基本格局全面形成，运营里程2万公里。2016年新修编的《中长期铁路网规划》指出，将逐步推进高速铁路“八纵八横”路网形成，到2020年，高速铁路达3万公里；到2025年，高速铁路 3.8 万公里左右。将全面连接全国主要城市群，基本连接省会城市和其他50万人口以上大中城市，形成以特大城市为中心覆盖全国、以省会城市为支点覆盖周边的高速铁路网。实现相邻大中城市间 1～4小时交通圈，城市群内0.5～2小时交通圈。
2、高铁对区域经济发展的推动作用明显。
高铁作为一种代表现代科技水平的铁路客运方式，以其显著的技术经济优势，促进产业结构调整，增加劳动就业机会，加强城市职能分工，对区域间的经济发展起到巨大的催化作用。一是实现同城效应。降低了相邻城市和一定区域范围内发展经济的成本,特别是能够最大限度减少一些项目的重复。加强了相邻城市和区域之间的合作，减少了城市之间的生活成本,较好实现产业互补,促进经济的更快发展和生活质量的更快提高。二是形成走廊经济带。高铁能够将沿线大中小城市连接在一起,形成一个交通走廊或整体经济走廊,这些走廊将构成特殊的产业带,市场将更加集中。三是促进沿线区域经济发展。高铁将大大增加沿线区域的就业机会、加大区域经济的开发力度,提升沿线房地产市场规模,拉动沿线第三产业的发展,优化产业结构,带动相关产业的发展。
3.高铁站区管理模式多，存在问题多。
随着高速铁路的快速发展，全国目前已有高铁站上百个。按照旅客“零距离”换乘要求，正逐步推进建设以高铁站为中心、与其他交通方式有机衔接的综合交通体，实现铁路客运枢纽、机场、城市公共交通的便捷联接，打造高效便捷的综合客运枢纽和产城融合发展的高铁站区。全国各地方政府成立了相应的高铁站区综合管理机构，但不同城市对高铁站区的管理模式各不相同。从站区管理机构性质来看：有的是事业单位，有的是行政执法单位；从管理机构执法权来看：有的是行使相对集中的行政执法权，有的是牵头协调；从管理机构“三定”职能来看：有的具有经济开发建设职能，有的只有协调管理职能；从行政级别来看，同是省会城市，管理机构的行政级别却从正科级到副厅级不等；从管理范围来看：有的高铁站区的工商、税务、城管等统筹由站区管理机构进行管理，有的是地方和铁路按照“滴水为界”的原则进行管理；从管理经费来看，有的是市政府全额拨款，有的是市区按比例共同承担，有的是区政府全额拨款。铁路系统对各高铁站的管理也标准不一：有的是独立的高铁站，有的只是车间；有的高铁站是选址新建，也有的是在暨有线上进行改建。
各高铁站区的的管理模式各不一样，管理中存在的问题也日渐突出。一是管理运营成本高。各高铁站区管理队伍多、数量大，分属不同单位、部门管理，存在多头管理和多层管理的现象；二是追求经济效益、协调难度大。地方与铁路均有大量单位驻站，既有行政管理单位，也有事业单位，还有大量企业。部分企事业单位为了追求各自经济利益，造成单位之间协调困难，出现了铁路与地方协调难，地方单位之间的协调难，铁路内部协调也难的局面。三是安全生产主体责任不明确。铁路系统“条块式”的管理模式使得铁路系统在各高铁站区内的工作相互独立，缺乏统一管理，日常工作中存在相互推诿的现象；地方单位因各高铁站区管理机构的职能职责不同而存在差异。高铁站区的综合管理与高铁的发展定位与建设水平严重不匹配。
二、出台《管理标准》及相应法律法规的必要性
1.《高速铁路设计规范》终止了建设的乱象。
高速铁路的建设发展,经历了从起步到逐渐规范的过程。有的高铁线路因地理位置选择不合理而导致运营成本高；有的高铁站区因规划不足，没几年就需要改建或扩建；还有的高铁站区因功能分区设计不合理而导致后期运营管理困难。2015年2月1日,新修订的《高速铁路设计规范》实施，有效解决了多种运行速度、多种气候条件、多类地形地质、多种运输方式等不同情况的设计要求;加强了国家铁路局对全国铁路的安全监管;规范了整个高速铁路的投资、审批、建设、设备、运营、配套等全过程;有效遏制了地方政府对高铁技术水平要求过高、投资过大的冲动，使建设更加适合地方经济和社会发展的需要;标志着成熟、先进、具有中国特色的高速铁路技术体系已经形成，将为中国高铁发展以及高铁“走出去”提供系统规范的成套建设标准支撑。
2.高铁站区管理困境源于缺乏标准和管理条例。
高铁站区是连接铁路和地方城市的重要纽带，是各个城市对内对外的重要窗口，承担着城市“会客厅”的功能，是人多车多的活跃地段。因长期缺乏规范统一的管理标准及管理条例出台，各个城市的高铁站区管理模式及管理效果大不相同。有的高铁站区市容、治安、交通等方面的问题突出，直接关系到关系到各个城市的窗口形象，关系到人民群众的切身利益，影响城市的长远发展及旅客的幸福指数。据调查了解，目前武汉、南京、合肥等相对先进的高铁站区都以市长令的形式出台了当地高铁站区综合管理规定，明确由站区综合管理单位对站区实行相对集中管理与执法，对高铁站区的管辖范围、机构设置、集中授权、队伍建设、执法程序等进行了明确规定。有效地避免了多头管理、责任不明、执法扯皮和有力无处使等问题，对加强高铁站区的管理效应十分明显，较好地维护了高铁区的秩序和形象，成为了各地高铁站区参考学习的标杆区域。
3.《民用机场管理条例》的有效参考。
近年来，随着民航行业的快速发展，我国民用机场的建设也迎来了蓬勃发展。与此同时，机场建设和运营中存在的布局不合理、定位不明确、发展不平衡、政策措施不配套等诸多问题也日益凸显。为了规范民用机场的建设与管理，积极、稳步推进民用机场发展，保障民用机场安全和有序运营，维护有关当事人的合法权益。《民用机场管理条例》于2009年4月1日国务院第55次常务会议通过，自2009年7月1日起施行。明确规定了民航各级管理部门、各级地方政府、机场管理机构以及相关单位的职责。《民用机场管理条例》的出台，加强了政府对各大机场的依法依规管理，有效的促进了民用机场的规范和发展。
三、建议
为规范高铁站区管理，更好地服务来往旅客，体现高铁管理服务的先进性。
一是建议国务院牵头制定出台全国统一的《高铁站区管理标准》，从各高铁站区管理机构性质、执法形式、“三定”职能、行政级别、管理范围、管理经费等方面进行明确，从制度上保障全国高铁站区管理的统一和规范，打造一种科学有效的、可复制的高铁站区管理模式。
二是建议国家制定出台《全国高铁站区管理条例》，从法律制度上赋予高铁站区综合管理和集中执法的权力，为各高铁站区的综合管理提供法律依据与保障。
三是建议成立国家级高铁站区管理协会，从国家层面统筹推广全国高铁站区管理的有效经验，加强不同城市高铁站区之间的沟通和交流，让高铁站区的管理与高铁建设一起走出国门，进一步提升国际竞争力和影响力。