关于完善农村五保供养制度的建议

全国人大代表、湖南省人大常委会副主任、民进湖南省委主委、湘潭大学法学院教授谢勇反映： 农村五保供养（以下简称五保供养）制度始于20世纪50年代，是指国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的农村老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，在吃、穿、住、医、葬（教）等方面依法给予的生活照顾和物质帮助。这部分群众是“不救不活”的特困群体。 一、湖南省实施五保供养的基本情况 在湖南省委、省政府的高度重视下，五保供养工作连续多年被纳入省“为民办实事”项目、重点民生实事项目和基本公共服务清单。截至2015年6月底，湖南共有五保供养对象49.4万人，其中集中供养对象10.2万人，分散供养对象39.2万人，实现了应保尽保。“十二五”期间，湖南五保供养标准按年均不低于10%的增速增长，2014年集中供养标准达到每人5688元/年，分散供养标准达到每人3000元/年。在各级政府和社会力量的共同努力下，共新建和改扩建农村敬老院2071所、村级五保之家1821个，集中供养床位达到15万张，可集中供养能力达到30%。 五保供养从2006年起由政府负责提供救助以来，中央财政没有安排专项资金，一般性转移支付（含均衡性转移支付、县级基本财力保障机制）也未安排五保供养补助资金。十年来，全省各级财政投入大量资金，确保这项民生托底制度顺利实施。“十二五”期间，省级财政累计投入29.99亿元（其中税费改革中安排7.85亿元，价格临时补贴0.58亿元），年均增长11%。市县两级投入的资金量，约占全省该项资金支出的70%。虽然全省各级财政克服一切困难提高五保供养标准，切实保障五保供养对象的基本生活，但市县承担了较多的支出责任，基层反映资金压力非常大。 二、实施五保供养存在的困难和问题 （一）五保供养标准偏低。《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）第十条规定：“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。”据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年全国农村居民人均消费支出8383元，而同年全国五保集中供养平均标准为每人5371元/年，分散供养平均标准为每人4006元/年，均远低于农村居民人均消费支出。2014年湖南农村居民人均消费支出9025元，而同年全省五保供养平均标准也低于农村居民平均生活水平。从统计数据和实际情况来看，目前的五保供养标准仅能解决基本口粮问题，其中一个重要原因是中央财政长期缺乏投入，地方财政尽力安排的资金仍不能满足供养需要。 （二）五保供养政策亟待整合。一是制度亟需统筹。去年国务院颁布实施《社会救助暂行办法》（国务院令第649号），提出将五保供养、城市“三无”人员供养统筹为特困人员供养，保障内容为提供基本生活条件、对生活不能自理的给予照料、提供疾病治疗、办理丧葬事宜。但目前国家层面还未出台具体措施进一步统筹供养标准、供养机构建设、照料看护安排、疾病救治等内容，在客观上造成两项制度衔接不畅，政策和资金等资源未能统筹使用。二是政策措施尚需完善。根据现行的《农村五保供养工作条例》，五保供养制度涵盖吃、穿、住、医、葬等五项内容，而当前五保供养资金仅能保障基本生活，住、医等内容则需“分解”到其他救助制度，通过其他渠道的资金来解决。就湖南省而言，一般对失能、半失能的五保对象入住农村敬老院实施集中供养，对于住房困难的散居五保对象，主要是以住房救助的形式，通过加大农村危房改造资金投入，使他们基本生活得到安置。在医疗救治方面，湖南实现五保供养对象在县、乡定点医疗机构住院基本医疗费用全免，这部分费用主要通过医疗救助、新农合统筹解决，2014年全省支出医疗救助资金11.8亿元，其中相当一部分用于五保供养对象医疗费用。等等。由于五保供养制度的政策措施不完善，客观上给其他专项救助制度的实施造成了一些压力。而对于失能、半失能五保老人的日常护理费用，仍无明确的资金来源，以湖南省桃源县为例，全县2014年有五保供养对象8641人，其中常年生活不能自理358人，住院需护理的1624人次，一年约需照料护理费用363万元，2014年桃源县发放五保供养资金2700万元，其中县级承担73%，无力再承担护理费支出。这一问题在基层较为普遍。 （三）中央财政缺乏五保供养资金安排。目前，最低生活保障、医疗救助、临时救助等资金，对应财政部门社会保障类资金，以专项资金的形式下拨。以农村低保资金为例，“十二五”期间中央补助湖南农村低保资金年均增长25.6%，2014年达到28.65亿元，是2011年的1.9倍，占当年全省该项资金支出的71.6%，较好地保障了农村困难群众基本生活。但是五保供养作为一项基本民生托底的社会救助制度，中央财政却未安排专项资金或补助资金，导致供养标准较低。另外，中央财政对于农村敬老院建设没有专项资金投入，湖南省省级每年通过财政安排和福彩公益金投入9000万元，用于农村敬老院建设维修，县乡两级的资金投入占比80%以上，支出压力非常大，一定程度上导致敬老院投入不足，运转机制不畅，供需矛盾较大。 三、建议进一步完善农村五保供养制度 （一）加大制度统筹的力度。进一步统筹特困人员供养制度，确定供养标准的制定方式和自然增长机制，将供养服务机构建设、散居对象住房改造、医疗救治等资金整体纳入五保供养资金内，明确支出责任，特别是明确护理费的资金来源并作出制度安排。 （二）安排五保供养专项资金。建议国家层面安排五保供养专项资金，由财政部社会保障司统筹安排，便于社会救助资金的管理使用，使五保供养资金能够随着对象基数和物价水平进行调整，确保逐年加大投入，保证供养需要。