“红头文件”清理须注意的问题与建议
刘欢（民进会员、湘潭大学公共管理学院教授 ）说，“红头文件”指由行政机关制发的，除国家法律法规及地方性法规以外的具有行政效力的规范性文件。“红头文件”是政府管理的重要依据与手段，与人民利益切身相关。由于历史等各方面的原因，部分“红头文件”在制定和实施过程中出现了与法律相抵触或者不合时宜的问题，须及时清理与规范。
2008年6月18日，国务院发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，明确要求市县级政府及其部门建立规范性文件定期清理制度。2010年4月29日，国务院办公厅发布《关于做好规章清理工作有关问题的通知》，拉开了清理文件工作的序幕。2016年6月30日，国务院印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》，对不符合现行法律法规或没有法律法规依据，不适应经济发展需要、严重束缚企业生产经营和管理活动，设立的审批事项已取消或下放，或不同文件对同一事项重复要求、规定不一致等的506件国务院文件宣布失效。近年来，地方各级人民政府（如湖南、辽宁、上海等地）相继出台了一系列有关“红头文件”清理的地方性法规，并取得了积极的成效。如2009年7月9日湖南省人民政府发布《湖南省规范性文件管理办法》，在全国率先规定了“红头文件”的有效期制度和登记制度。
但是，笔者通过调研和浏览各级各类政府网站的信息公开栏目发现，由于缺乏长期规划与具体实施细则，“红头文件”的清理仍然存在诸多问题，主要有：
一是“红头文件”的清理缺乏长期规划。目前出台的政策仅针对存量“红头文件”，而对增量“红头文件”的清理规划却鲜有提及，这样很容易使“红头文件”清理一批，产生一批，进而陷入“乱象——清理——乱象”的死循环。二是“红头文件”的清理尚未形成统一的国家标准与技术规范。各地区、各部门对“红头文件”的清理各自为政，各行其是，不利于“红头文件”的共享和管理。三是部分政府部门对“红头文件”采取运动式的清理，没有建立起长效的清理与文件维护机制。四是政府信息公开栏目没有构建合理的“红头文件”分类目录体系，没有及时对失效文件和有效文件进行分类整理和效力状态标记。五是“红头文件”的清理主要采取自上而下的政策推动，在征询民众意见方面普遍不够。六是有关“红头文件”的有效期规定不到位或规定不明确。七是“红头文件”清理后的业务培训工作不到位，导致部分政府部门办事仍然以过期失效的“红头文件”为依据。
基于以上问题，特建议：一是将“红头文件”的清理工作纳入政府信息资源管理规划。国务院出台统一的“红头文件”清理规划，指导省市县“红头文件”的清理与发布工作。对新增“红头文件”严格执行事前登记制度，事中合法性审查和事后追责制度，减少“非法”、“乱为”“红头文件”的产生。二是建立统一的“红头文件”国家标准与管理规范。指导各地方政府、各部门政务信息公开栏目的“红头文件”在元数据编制，文本分类与发布方面遵循统一的标准与格式，以促进政府信息资源的整合与共享。三是建立“红头文件”的清理机制。各级各类政府部门应落实“红头文件”的清理机构与责任主体，专门负责“红头文件”的清理工作。除明确各级政府部门的法制办是“红头文件”的法律审查主体外，还可以明确各级公共图书馆、档案馆作为“红头文件”的保存、保管与服务单位，专门负责对“红头文件”文本效力的动态清查与分类管理。四是在政府信息公开栏目增设“红头文件”分类目录，及时区分并标记“红头文件”的时效范围，对“红头文件”目录及文本实行动态化管理，并将新制发的“红头文件”和“红头文件”的修订、废止情况及时纳入目录进行管理。五是采用网络征集、召开听证会等多种方式征询公众对“红头文件”的意见与建议，为“红头文件”的制定、修订与废止提供合法合理的依据。六是明确规定“红头文件”的有效期并在“红头文件”目录和文本中明确标注，如对一般的“红头文件”规定有效期为5年，对暂行条例等“红头文件”规定有效期为2年，到期自动失效或重新进行效力审查。七是要及时组织相关政府工作人员学习与“红头文件”清理相关的政策与业务知识，提高政府工作人员的管理与业务水平，减少依据失效“红头文件”办事的违法行政行为。